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一、立法現(xiàn)狀
《招標投標法》第四十五條第二款規(guī)定，“中標通知書對招標人和中標人具有法律效力。中標通知書發(fā)出后，招標人改變中標結(jié)果的，或者中標人放棄中標項目的，應當依法承擔法律責任?！边@一規(guī)定沒有明確中標通知書具有什么法律效力，也沒有明確招標人改變中標結(jié)果或者中標人放棄中標項目應當承擔的是什么法律責任。同時，《招標投標法實施條例》及相關(guān)部門規(guī)章也沒有對此作出明確的規(guī)定。
二、產(chǎn)生的不同認識和問題
中標通知書發(fā)出后拒簽合同應當承擔什么法律責任之所以重要，不僅僅涉及法律責任的性質(zhì)和諸如賠償?shù)让袷仑熑蔚挠嬎?，還涉及通過招標投標訂立合同的成立或者生效時間問題。
在實踐中，對中標通知書發(fā)出后拒簽合同應當承擔什么法律責任產(chǎn)生了不同的認識，主要觀點有三種。
第一種，違約責任說。這種觀點認為，中標通知書發(fā)出后，合同即告成立，因此，中標后拒簽合同的，應當承擔違約責任。
第二種，締約過失責任說。這一觀點認為，中標通知書發(fā)出后，合同尚未成立，此時仍處于合同訂立階段，中標后拒簽合同的，違反誠實信用義務，應承擔締約過失責任。
第三種，預約合同說。這一觀點認為，中標通知書發(fā)出，導致預約合同成立，產(chǎn)生締結(jié)本合同（招標合同）的義務，未訂立合同違反預約合同的約定，承擔預約合同的違約責任。
現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有明確中標通知書發(fā)出后拒簽合同應當承擔什么法律責任，給招標投標實踐帶來了不少的困惑和適用法律的不一致。在招標投標實踐中，不能只說法律責任，因為如果無法確定法律責任的性質(zhì)（如是民事法律責任，還是行政法律責任），連主張法律責任的主體都無法確定（民事法律責任由民事主體主張，行政法律責任由行政監(jiān)督機構(gòu)進行處罰），更不要說具體的法律責任了。即使我們默認是民事法律責任，如招標投標活動發(fā)生了民事訴訟，當事人或者法院仍然無法確定具體的法律責任。因此，不同的認識導致了不同的法律適用、不同的法律責任的承擔。這一情況影響了《招標投標法》的統(tǒng)一適用和權(quán)威性。
三、中標通知書發(fā)出后拒簽合同應承擔違約責任
中標通知書發(fā)出后拒簽合同應當承擔什么法律責任，產(chǎn)生分歧的根源在于招標合同是否成立。中標通知書的發(fā)出是承諾，《合同法》第二十五條規(guī)定，“承諾生效時合同成立”。雖然《合同法》對于承諾生效采取的是“到達主義”，承諾通知到達要約人時生效，但《招標投標法》規(guī)定中標通知書發(fā)出后即具有法律效力，采用的是“發(fā)出主義”。由于《招標投標法》是《合同法》的特別法（招標投標在本質(zhì)上是一種合同的特殊訂立方式），特別法的規(guī)定優(yōu)于一般法。因此，中標通知書發(fā)出后，合同即告成立。關(guān)于合同形式的要求，按照《合同法》的規(guī)定，合同的書面形式包括了合同書、信件和數(shù)據(jù)電文（包括電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件）等可以有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容的形式。而在招標投標過程中招標文件、投標文件、中標通知書等均是書面的，且有當事人的簽字或者蓋章，符合了合同書面形式的要求。因此，即使按照合同書面形式的要求看，通過招標投標訂立的合同，在發(fā)出中標通知書后，就已經(jīng)具備了書面形式，符合相關(guān)要求。
如果再進一步探討，合同法定形式要求的效力是什么？針對合同的法定形式未遵守的法律效力，有不同的觀點和立法：有的國家立法采用的是證據(jù)效力，認為法定形式為合同的證明；有的是采用成立效力，認為法定形式為合同的成立要件；有的則采用的是生效效力，認為法定形式為合同的生效要件。我國《合同法》采用證據(jù)效力說，最主要的依據(jù)是《合同法》第三十六條的規(guī)定，即“法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當事人約定采用書面形式訂立合同，當事人未采用書面形式但一方已經(jīng)履行主要義務，對方接受的，該合同成立?！币虼耍词狗梢?guī)定應當采取書面形式的合同，在沒有訂立書面合同前，有其他證據(jù)證明合同成立的，合同也已經(jīng)成立。而在招標投標中，中標通知書是合同成立的有效證明。筆者在國內(nèi)較早提出了這一觀點，這一觀點也是目前招標采購業(yè)內(nèi)的主流看法，在第一版全國招標師職業(yè)水平考試輔導教材中，也采納了這一觀點。
需要特別說明的是，國際上對合同形式的不要式（即立法不對合同形式作出要求）是大趨勢。在1999年《合同法》的制定過程中，筆者曾經(jīng)對我國立法嚴格要求合同書面形式（1999年前）進行過系統(tǒng)分析和反思，認為《合同法》應當確立合同形式的不要式原則。我國1999年《合同法》確實確立了這樣的原則。在國際上，這種要求更為明確。如對我國《合同法》產(chǎn)生重大影響的1980年《聯(lián)合國國際貨物銷售公約》第十一條規(guī)定，“銷售合同無須以書面訂立或書面證明，在形式方面也不受任何其他條件的限制。銷售合同可以用包括人證在內(nèi)的任何方法證明?！盕IDIC則明確認為，“以中標函形式簽發(fā)的通知書將構(gòu)成合同的成立（Thenotificationbytheletterofacceptancewillconstitutetheformationofthecontract）?！盕IDIC也認識到了世界各國立法對合同形式要求的不同，“根據(jù)許多國家的法律，承包商提交的報價（投標書）及其業(yè)主的接受（中標函）足可以構(gòu)成一份具有法律性質(zhì)的合同。然而在一些國家，尤其是一些不發(fā)達國家，業(yè)主和承包商之間需要有一份合同協(xié)議書。”FIDIC沒有說明“一些”（相對于“許多”應當是少數(shù)）國家書面形式的效力。因此，大多數(shù)國家，國際工程招標中合同成立的時間都是中標通知書生效的時間。即使有的國家對工程承包合同有書面形式的要求（如我國），也不會導致合同成立的時間后延到訂立書面合同時。
如果確認中標通知書發(fā)出，合同即告成立，拒簽合同當然也意味著拒絕履行合同，應當承擔違約責任。
如果采用締約過失說，除了在合同成立問題上缺乏理論支撐，還存在以下三方面的問題：
第一，《合同法》對構(gòu)成締約過失責任的情形作出了嚴格的規(guī)定，因為締約過失責任是對合同自由的限制，隨意擴大締約過失責任適用的情形，對合同自由是一種危害，實踐中大多數(shù)中標通知書發(fā)出后拒簽合同的情況，都無法在《合同法》中找到對應的締約過失的情形；
第二，締約過失責任的賠償責任，以給對方造成損失為前提條件，因為沒有合同，不存在約定違約責任的情況，也不能直接適用投標保證金，以投標保證金為賠償金，這樣會給傳統(tǒng)的中標后拒簽合同的處理方法（即不返還投標保證金，這種方法已經(jīng)被《招標投標法實施條例》所確認）帶來理論上的障礙；
第三，會給拍賣帶來沖擊，因為在理論上，中標通知書與拍賣中拍賣師落槌有同樣的合同意義，《拍賣法》要求，“拍賣成交后，買受人和拍賣人應當簽署成交確認書”。有些拍賣，如土地使用權(quán)的拍賣，法律還要求訂立書面合同，如果因為法律要求簽署成交確認書（這當然是書面的），或者其他法律要求合同采用書面形式，據(jù)此認為拍賣師落槌不代表拍賣成交（合同成立），將給拍賣秩序帶來極大的破壞。
如果采用預約合同說，除了在合同成立問題上也缺乏理論支撐，同樣存在三方面的問題：
第一，預約合同說缺乏法律依據(jù)，《合同法》沒有規(guī)定預約合同，而司法解釋本身不能創(chuàng)制法律，不能自創(chuàng)制度。在合同問題上，連《招標投標法》都不宜規(guī)定一項《合同法》中沒有的制度；
第二，預約合同不能明確具體的合同內(nèi)容，而招標投標主要目的是要明確合同內(nèi)容，因此，預約合同說否定了招標投標的主要目的；
第三，如果招標投標只是一個預約合同的成立，那么本約合同的訂立一定有個重新約定內(nèi)容的過程，比如談判，這與招標投標結(jié)束后不能再進行談判的共識背道而馳。
四、招法修訂建議
綜上所述，筆者建議將《招標投標法》第四十五條第二款修改為“中標通知書對招標人和中標人具有法律效力。中標通知書發(fā)出后，招標人改變中標結(jié)果的，或者中標人放棄中標項目的，應當依法承擔違約的法律責任?！?/P>
作者：何紅鋒（南開大學法學院教授）
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