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隨著民航業(yè)快速發(fā)展，尤其是“十三五”期間，各個(gè)機(jī)場(chǎng)投資力度加大，應(yīng)運(yùn)而生的各項(xiàng)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)日益增多。國(guó)家、行業(yè)、地方、企業(yè)涉及招標(biāo)的法律規(guī)章制度也越來(lái)越多。但招投標(biāo)活動(dòng)中存在的合規(guī)性問(wèn)題也越來(lái)越多，除了招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)主觀惡意違規(guī)外，大部分是因運(yùn)用法律法規(guī)不當(dāng)而造成的。因此，近年來(lái)，招投標(biāo)領(lǐng)域發(fā)生質(zhì)疑、投訴、紀(jì)檢方面的問(wèn)題越來(lái)越多。一旦招標(biāo)項(xiàng)目產(chǎn)生訴訟，將是一個(gè)攻堅(jiān)戰(zhàn)，耗時(shí)耗力。一個(gè)失敗的招標(biāo)項(xiàng)目，不但給機(jī)場(chǎng)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)不利影響，也會(huì)對(duì)從業(yè)個(gè)人產(chǎn)生不良影響。從業(yè)十五載，招投標(biāo)，想說(shuō)愛(ài)你真的不是很容易。
如何確保合法合規(guī)是我們每個(gè)招標(biāo)人都在思考的問(wèn)題。一般來(lái)講，一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目，首先需要判定是否屬于依法必須招標(biāo)的范圍，應(yīng)該由哪個(gè)部門監(jiān)督管理，如何備案，然后才能判斷執(zhí)行什么程序，往往這項(xiàng)工作是最難的，盲目的啟動(dòng)招標(biāo)會(huì)產(chǎn)生很大的風(fēng)險(xiǎn)。
招投標(biāo)最早起源于英國(guó)二戰(zhàn)時(shí)期，我國(guó)最早于1902年采用招標(biāo)比價(jià)（招標(biāo)投標(biāo)）方式承包工程。1980年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》，揭開(kāi)了中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)的新篇章。1999年8月30日九屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《招標(biāo)投標(biāo)法》，2000年1月1日正式施行，這是我國(guó)第一部規(guī)范公共采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的專門法律，標(biāo)志著我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)制度進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。2002年6月29日由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《政府采購(gòu)法》，自2003年1月1日起施行。近年來(lái)，法律法規(guī)越來(lái)越健全，行業(yè)分得越來(lái)越細(xì)，監(jiān)督管理的行政部門也越來(lái)越多，因此，合規(guī)性問(wèn)題越發(fā)重要。
一、法律規(guī)章較多
國(guó)有企業(yè)的招投標(biāo)工作，從范圍來(lái)講，執(zhí)行的采購(gòu)招投標(biāo)的相關(guān)法律法規(guī)主要包括國(guó)有企業(yè)、集團(tuán)、行業(yè)和國(guó)家四個(gè)層面規(guī)章制度和法律法規(guī)。從民航來(lái)講，根據(jù)國(guó)家招法以及監(jiān)督職責(zé)分工，主要有《民航專業(yè)工程及貨物招投標(biāo)辦法》和《關(guān)于明確民航機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招投標(biāo)監(jiān)管工作有關(guān)問(wèn)題的通知》。從國(guó)家來(lái)講，執(zhí)行《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等。我國(guó)目前的招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)框架必須招標(biāo)制度的規(guī)定有5個(gè)，分別是：建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)方案核準(zhǔn)制度的規(guī)定、招標(biāo)公告發(fā)布制度的規(guī)定、評(píng)標(biāo)及評(píng)標(biāo)專家管理的規(guī)定、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格管理的規(guī)定和招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督的規(guī)定。另外，國(guó)務(wù)院各相關(guān)部門結(jié)合本部門、本行業(yè)的特點(diǎn)和實(shí)際情況相應(yīng)制訂了專門的招投標(biāo)管理的部門規(guī)章、規(guī)范性文件及政策性文件。部門規(guī)章，主要包括四大部分：一是發(fā)改委（系統(tǒng)）規(guī)章，二是與發(fā)改委規(guī)章類似的其他部委規(guī)章，三是商務(wù)部規(guī)章，四是財(cái)政部規(guī)章。
二、依法必須招標(biāo)項(xiàng)目難以判定
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（主席令第21號(hào)）第一章第三條規(guī)定“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：
?。ㄒ唬┐笮突A(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；
?。ǘ┤炕蛘卟糠质褂脟?guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；
（三）使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。
前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
上述提及的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)由發(fā)改委3號(hào)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》進(jìn)行了明確，但在具體操作中，對(duì)于項(xiàng)目的屬性判斷起來(lái)還是比較難。一般來(lái)講，只要使用國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位自有資金的，且達(dá)到規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的都應(yīng)該進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。但人們往往覺(jué)得針對(duì)的是工程項(xiàng)目，對(duì)于國(guó)有企業(yè)單獨(dú)投資的普通貨物或服務(wù)，比如普通燈具采購(gòu)、辦公網(wǎng)絡(luò)改造，保潔外包服務(wù)，綠化養(yǎng)管外包等項(xiàng)目，判定起來(lái)就比較困難。
三、行政監(jiān)督部門難以界定
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第七條招標(biāo)投標(biāo)活人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分定。
國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見(jiàn)的通知34號(hào)），明確“對(duì)于招投標(biāo)過(guò)程（包括招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)）中泄露保密資料、通招標(biāo)、串通投標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)等違法活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，按現(xiàn)行的職責(zé)分工，分別由有關(guān)責(zé)并受理投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的投訴?！?/P>
民航局和建設(shè)部于2011年3月4日出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步明確民航建設(shè)工程招標(biāo)管理和質(zhì)量監(jiān)督工作》進(jìn)行分工。明確民航建設(shè)工程中民航專業(yè)工程的招投標(biāo)管理和質(zhì)量監(jiān)督工作由民航局負(fù)責(zé)，民航建設(shè)工程中，航站樓、機(jī)務(wù)維修設(shè)施、貨運(yùn)系統(tǒng)、油庫(kù)、航空食品廠等工程的土建和水、暖、電氣（不含民航專等設(shè)備安裝工程屬于非民航專業(yè)工程，其招投標(biāo)管理和質(zhì)量監(jiān)督工作由縣級(jí)以人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理部門負(fù)責(zé)。對(duì)于機(jī)場(chǎng)單獨(dú)投資的普通貨物或服務(wù)類招標(biāo)則行政監(jiān)督單位難以確定。
四、對(duì)招法認(rèn)識(shí)不足
《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法宗旨：為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量。往往大家存在兩種片面的理解：一是招投標(biāo)活動(dòng)僅是選擇某個(gè)投標(biāo)人的一種形式；二是招投標(biāo)的唯一目的就是防止腐敗。其實(shí)招投標(biāo)制度是為合理分配招標(biāo)、投標(biāo)雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任建立的管理制度，加強(qiáng)招投標(biāo)制度的建設(shè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。招標(biāo)投標(biāo)制度的作用主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
（1）通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；
?。?）通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；
（3）通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系；
?。?）通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)打擊貪污腐敗。
五、招標(biāo)程序時(shí)間性較嚴(yán)格
招標(biāo)采購(gòu)有一定的流程和時(shí)間：
資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件的發(fā)售期不得少于5日；
依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間，自資格預(yù)審文件停止發(fā)售之日起不得少于5日，提交投標(biāo)文件的時(shí)間，自招標(biāo)文件開(kāi)始發(fā)售起不少于20天；
對(duì)文件提出澄清，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間至少3日前，或者投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前。時(shí)間不足的應(yīng)延長(zhǎng)時(shí)間投標(biāo)截止時(shí)間。
招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自收到評(píng)標(biāo)報(bào)告之日起3日內(nèi)公示中標(biāo)候選人，公示期不得少于3日；
招標(biāo)人最遲應(yīng)當(dāng)在書(shū)面合同簽訂后5日內(nèi)向中標(biāo)人和未中標(biāo)的投標(biāo)人退還投標(biāo)保證金及銀行同期存款利息。
可以看出，正常情況下，招標(biāo)動(dòng)作完成至少需要30天，如果產(chǎn)生質(zhì)疑和投訴，時(shí)間無(wú)法估計(jì)。往往在實(shí)踐中，由于時(shí)間把握上最容易造成違規(guī)。
六、險(xiǎn)源較多
從采購(gòu)程序可以看出，風(fēng)險(xiǎn)的起點(diǎn)在技術(shù)文件，而后才是招標(biāo)文件。而招標(biāo)的基本條件要求，招標(biāo)文件是否以不合理?xiàng)l件排斥潛在投標(biāo)人／指定品牌產(chǎn)品，這主要是指技術(shù)文件應(yīng)該注意的地方。概括起來(lái)招標(biāo)文件的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，主要存在三方面問(wèn)題：一是技術(shù)文件指標(biāo)設(shè)置有歧視性條款；二是商務(wù)文件，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行了排斥條款；三是評(píng)標(biāo)方式選擇不合理（綜合評(píng)價(jià)法和經(jīng)評(píng)審的最低評(píng)標(biāo)價(jià)法）。
我們?cè)賮?lái)看一下采購(gòu)部門存在問(wèn)題和困惑。一是人員：缺少懂招標(biāo)知識(shí)和技術(shù)的專業(yè)人員，可能導(dǎo)致招標(biāo)文件和過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判不足；二是使用單位負(fù)責(zé)技術(shù)文件的提出，但往往限定了商務(wù)條款和排他性，致使招標(biāo)文件涉嫌違法；三、采購(gòu)部門和使用部門存在自然的矛盾，采購(gòu)部門認(rèn)為：法律風(fēng)險(xiǎn)、采購(gòu)程序復(fù)雜、采購(gòu)時(shí)間緊張，而使用部門認(rèn)為：采購(gòu)時(shí)間長(zhǎng)、不能直接買到自己想要的產(chǎn)品、過(guò)多的關(guān)注法律法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)和采購(gòu)程序而沒(méi)有考慮使用風(fēng)險(xiǎn)。
針對(duì)目前存在的問(wèn)題，和招投標(biāo)工作的風(fēng)險(xiǎn)源，建議從以下五方面入手：一是在人員方面，補(bǔ)充專業(yè)人員，加強(qiáng)培訓(xùn)，認(rèn)真細(xì)致地學(xué)習(xí)相關(guān)文件、區(qū)分不同性質(zhì)和不同項(xiàng)目應(yīng)采用的法律依據(jù)。二是在技術(shù)文件審核方面，增加外部專家對(duì)技術(shù)文件合法合規(guī)性審核環(huán)節(jié)，減少技術(shù)文件的不合理，大大提供招標(biāo)文件的合法合規(guī)性。三是在招投標(biāo)法律法規(guī)、集團(tuán)以及內(nèi)部制度宣貫方面，爭(zhēng)取做到使用部門能夠理解并支持我們的工作。四是加強(qiáng)溝通方面，縮短采購(gòu)周期；五在監(jiān)督方面，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)察的作用。
同時(shí)，為了維護(hù)采購(gòu)人的權(quán)益并提高招投標(biāo)工作的順暢，對(duì)投標(biāo)人的失信行為加以約束，2016年8月30日，最高人民法院、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、商務(wù)部、國(guó)家鐵路局、中國(guó)民用航空局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的通知》（法〔2016〕285號(hào)）。限制失信被執(zhí)行人的投標(biāo)活動(dòng)，凈化招投標(biāo)市場(chǎng)。
日前，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)》，針對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資問(wèn)題集中的環(huán)節(jié)，明確了九大方面五十四種需追究責(zé)任的情形，包括固定資產(chǎn)投資。特別值得關(guān)注的是，與招投標(biāo)相關(guān)若干違規(guī)情形被列為追責(zé)的范圍，在購(gòu)銷管理方面（兩項(xiàng)），未按照規(guī)定訂立、履行合同；未按照規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)或未執(zhí)行招標(biāo)結(jié)果；在固定資產(chǎn)投資方面（兩項(xiàng)）購(gòu)建項(xiàng)目未按規(guī)定招標(biāo)；購(gòu)建項(xiàng)目干預(yù)或操縱招標(biāo)。
因此，希望在招投標(biāo)過(guò)程中，一定要堅(jiān)持法律風(fēng)險(xiǎn)為首、使用風(fēng)險(xiǎn)為后、防范風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)監(jiān)管，合法合規(guī)的原則，讓招標(biāo)工作更加陽(yáng)光、順暢！從心底愛(ài)上這份工作。
作者：賀汝芳
